我局于2004年4月22日成功召开了垃圾处理收费听证会。会后，我局综合各方面意见形成了垃圾处理收费方案上报市政府。但由于在协调落实代收费平台时遇到意外的困难，垃圾处理收费工作至今未付诸实施。根据市政府的要求，市城管局一年多来开展了大量调研协调工作，提出了新的垃圾处理收费方案和实操办法。为充分体现对2004年垃圾处理收费听证会意见的尊重，充分论证新方案和实操办法的科学性和可行性，我局于2006年3月17日（星期五）下午在深圳市工商物价大厦（深南大道7068号）5楼会议室召开了听证代表座谈会，充分论证市城管局提出的新垃圾处理收费方案和实操办法的科学性和可行性。
深圳市物价局
二○○六年三月二十日
关于完善我市生活垃圾处理收费方案的报告
深圳市城市管理局
二○○六年三月
各位代表：
在您们及各有关部门的大力支持下，我市于2004年4月22日召开了生活垃圾（以下简称垃圾）处理收费价格听证会，确定了收费标准。由于在协调落实代收费平台时遇到意外的困难，垃圾处理收费工作难以实施。根据市领导的指示精神，在开展了大量调研工作的基础上，结合实际，我局提出了委托供水企业代收垃圾处理费方案，。2005年11月16日，吕锐锋副市长主持召开市政府办公会议，原则通过了该方案，并要求于2006年上半年开始征收垃圾处理费。现将我市调整垃圾处理收费方案的有关情况汇报如下：
一、我市垃圾处理收费的必要性和迫切性
2001年我市垃圾产生量6058吨/日，2005年达到10050吨/日，垃圾产生量增长迅速，根据《“十一五”深圳市城市生活垃圾无害化处理设施建设规划》，预计至2010年我市垃圾产生量将达12375吨/日。
至2005年底，我市建成并运行的垃圾无害化处理设施有8座，其中以BOT方式建设的设施有4座，此外特区外尚有10座简易填埋场在运行。按照《深圳市环境卫生设施总体规划（1996-2010）（修编）》的要求，我市垃圾处理将从以填埋为主，向以焚烧发电为主、卫生填埋与其他方式为辅发展，至2010年，我市垃圾无害化处理率达到100%，在逐步关闭现存简易垃圾填埋场基础上，我市还需规划建设多座垃圾焚烧发电和卫生填埋等无害化处理设施。因此，垃圾处理所需资金巨大，按平均处理成本125元/吨计算，至2010年，我市年需垃圾处理费高达5.65亿，如全部由财政支付，将会对我市财政带来沉重的负担，同时也不利于垃圾处理产业化工作的推进。
实行垃圾处理收费制度，符合“污染者负担”原则，是贯彻落实国家有关政策法规的一项紧迫任务，是我市垃圾处理投融资体制改革的重要一环，同时也是保障我市垃圾无害化处理目标如期实现、改善生态环境、提高城市生活质量、保护人民群众身体健康、促进社会和谐和环境可持续发展的重要举措。
目前我国已有100多个城市开征了垃圾处理费，广东省21个地级市中，也已有14个城市开征了垃圾处理费。我市垃圾处理收费工作相对落后，国家建设部、广东省有关部门已多次要求我市尽快征收垃圾处理费。
二、前阶段我市垃圾处理收费工作简要回顾
垃圾处理费价格听证会召开后，我局立即按照确定的标准与方案开展垃圾处理收费的前期工作。一是与市法制、物价、财政等部门草拟了垃圾处理收费管理办法；二是多次与深圳供电局协商落实代收垃圾处理费事宜，在协商未果的情况下提请市政府协调。 2004年11月，吕锐锋副市长专程赴广州协调广东电网公司由深圳供电局代收我市垃圾处理费，但也未能取得成功。鉴此，市领导指示我局重新开展垃圾处理收费调研工作并重点调研收费平台问题。三是我局广开思路，开展了大量的调研工作，在全面分析国内外垃圾处理收费成功与失败案例、吸取前阶段工作教训的基础上，结合实际，论证了七个收费方案。四是与物价、法制、税务、各供水企业等多方协调，最终推荐委托供水企业按定额和间接计量相结合方式代收垃圾处理费方案，并提出了具体收费方法和操作办法。
三、国内其他城市垃圾处理收费经验
据建设部相关调研报告，国内垃圾处理费收费方式主要有两种：一是自行收费，二是委托收费。实施自行收费的，主要是采取基层环卫队伍上门直接收费方式，其收缴率普遍较低，最高的不超过50%，收费额逐年减少，最低的至10%左右，收费成本高，垃圾处理收费基本失败。以北京、天津为例，北京市2002年应收垃圾处理费1.3亿元，实收1000万元；天津市2002年应收2800万元，实收500万元。实施委托收费的，以委托供水企业居多，从实施效果看，收缴率较高，收费额稳定，收费成本低，促进了垃圾处理产业化，达到了实施收费政策的预期目的，以中山、珠海等城市及台湾地区最为典型。
为提高生活垃圾处理费收缴率，全国许多城市都在研究并寻求有效的收费方式，已有越来越多的城市趋向将垃圾处理费与供水等公用事业费一起收取，在法律允许范围内采取代收、代扣、代缴的方法征收垃圾处理费。
四、我市垃圾处理收费方案论证情况
为尽快推进垃圾处理收费工作，我局以听证通过的垃圾处理收费标准为基础，分析论证了七个垃圾处理收费方案，经比较分析后推荐“委托供水企业按定额和间接计量相结合方式代收垃圾处理费方案”（详见后文第五节）。现将不建议采用其余六个方案的主要原因说明如下：
（一）税务部门代收垃圾处理费方案。一是税务部门现有征管力量不足；二是税收技术系统采用国家税务总局统一开发的“金税三期工程”，难以加挂其他费用；三是对于企事业单位垃圾产生量难以核定；四是税务部门没有针对居民户收费的平台。
（二）提高城建税税率不收垃圾处理费方案。一是城建税的征收范围较窄，不能实现垃圾处理费“污染者负担，普遍征收”的原则；二是我市城建税现有税率突破了国家对外商投资企业和外国企业暂不征收城建税的规定，统一对内外资纳税人均按1%的较低税率（国家规定7%）征收城建税，现在若大幅度提高城建税税率，将会引起纳税人尤其是外资纳税人的不满，不利于营造良好的投资环境。
（三）物业管理公司代收垃圾处理费方案。一是存在代收对象多、监督困难、操作复杂、垃圾量核定难等问题；二是部分单位及居户没有专门的物业管理公司进行管理，需由主管部门上门收费，将增加收费成本。
（四）在垃圾处理厂末端收取垃圾处理费方案。一是存在垃圾乱倒和垃圾不及时清运等难以控制的环境污染风险；二是特区外宝安、龙岗两区还存在多座垃圾简易堆放场，且近期难以关闭；三是垃圾收集清运处理各环节“中间层”可能获取垃圾处理费差价。
（五）主管部门成立收费队伍上门收费方案。一是单位户垃圾量难以核定；二是上门收费需配备大量收费人员，所收的垃圾处理费很大一部分用于征收人员的人工支出，根据国内其它城市垃圾收费情况统计，上门收费成本高达20%～50%。
（六）委托供水企业按定额和直接计量方式代收垃圾处理费方案。即委托供水企业按居民户13.5元/户.月，单位用户按实际垃圾产量以125元/吨的标准代收垃圾处理费。该方案主要存在以下问题：
1、特区外按户定额征收条件不成熟。特区外大部分供水企业未执行居民用水阶梯水价，供水企业不核定“中间层”总表后的居民户数，导致无可用的居民户数资料，而居民用户数动态变化，稽核困难，故特区外委托供水企业按居民户13.5元/户.月定额收费不可行。
2、企事业单位垃圾产生量难以核定。全市共有20多万家单位用户，单位用户新增、关闭和改变经营类型等情况经常变化，垃圾产生量核定和及时复核修改工作量大。在垃圾量核定过程中，会因操作人员的“偷工减料”或其它技术原因而导致用户垃圾量核定不准确，甚至出现虚假数据等问题。
3、“中间层”内单位用户的垃圾产生量更加难以核定。全市现有一级供水“中间层”2000多个，尚有众多二级、三级和单位户转售等“中间层”。全市用户总数约155万户，约56%的用户用水是通过“中间层”转售的，对于这部分用户，供水企业只抄总表。“中间层”内单位用户应缴垃圾处理费的计量需由“中间层”或收费主管部门核定，而“中间层”内往往是居民、企事业单位、个体经营者等多种类型用户并存，各用户产生的垃圾混合投放集中收集，“中间层”内单位用户的垃圾产生量核定更加困难。
4、其它问题。垃圾产生量与季节、生产工艺、经营状况等多种因素相关联，垃圾排放者在不同时点所排放的垃圾是变化不定的，若以某一时点核定的垃圾排放量作为一定时间段（如一年）内垃圾处理收费计量基准，则明显不能真实反映实际垃圾排放量随时间变化的特性，会导致收费数据失真并造成实际上的不公平，按时间段定额收费方式还会定期产生核量成本。若本着公平原则对垃圾量实时计量，则需大量的人力资源，且需不断更新收费系统数据库资料，如此势必造成收费成本急剧上升，另外还有可能会发生部分用户为逃避垃圾费而乱倒垃圾污染环境的情况。
五、委托供水企业按定额和间接计量相结合方式代收垃圾处理费方案
本着简便、有效、易操作的原则，为克服其他收费方案存在的主要问题，科学合理地解决垃圾计量问题，保证足额征收垃圾处理费，我局拟推荐“委托供水企业按定额和间接计量相结合方式代收垃圾处理费方案”。
（一） 方案要点
1、利用供水企业水费和污水费收费平台，由城管部门委托供水企业对自来水用户代收垃圾处理费，垃圾处理费与污水处理费使用同一张票据，垃圾处理费项目单列，其中供水企业抄表用户使用行政事业性收据，供水“中间层”代收费用户使用广东省其他非税收入通用票据；
2、特区内居民用户按13.5元/户.月定额收取，其他用户按125元/吨标准计收垃圾处理费，但其他用户垃圾产生量采用“排污水量折算系数法”间接计量；
3、特区外包括居民用户在内的所有用户按125元/吨标准计收垃圾处理费，垃圾产生量均采用“排污水量折算系数法”间接计量；
4、采用排污水量折算系数法计量垃圾量时，将用户分为居民和其他用户两类，不同类型用户采用不同的折算系数；
5、对特区外存在的自备水源用户，由区城管部门委托有关单位按居民用户13.5元/户.月, 其他用户125元/吨的标准上门收取。
（二） 方案合理性与可行性
1、政策依据。国家计委（原）、建设部、环保总局《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资[2002]1591号）和广东省四厅局（物价、建设、财政、环保）《广东省城市生活垃圾处理收费管理办法》（粤价[2002]384号）均明确提出“鼓励采取供水、污水和垃圾处理统一收费和代扣代缴等方式，确保垃圾处理费的足额征收。”
2、垃圾产生量与排污水量具有一定的关联性。经调查统计，从1997年至2004年，特区年均每立方米排污水量相应约产生2.96公斤垃圾,详见下表：
|
年 份 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
垃圾产量
(万吨) |
100.29 |
104.33 |
107.74 |
114.97 |
122.20 |
129.10 |
145.60 |
164.36 |
|
排污水量
(万立方米) |
33786 |
37383 |
39544 |
39830 |
41434 |
44425 |
47049 |
48164* |
|
单位垃圾
产量(公斤/立方米) |
3.0 |
2.8 |
2.7 |
2.9 |
2.9 |
2.9 |
3.1 |
3.4 |
*2004年因梳理行动影响，供水量增长放缓。
从上表数据可以看出，总体上垃圾产生量与排污水量密切相关，关联度相对较稳定。
3、特区内按户定额征收条件成熟。特区内对居民用户已基本实现按三级阶梯价格计收水费和污水处理费，供水企业有较准确的居民户数资料且能根据变动情况动态更新，因而特区内居民用户可按听证会通过的13.5元/户.月的标准定额计收垃圾处理费。特区外居民用户因大部分尚未实行阶梯水价而暂按“排污水量折算系数法”计收垃圾处理费，但折算系数是严格按听证会上提交的人均日产垃圾1.2公斤和《深圳市2004年水资源公报》公布的人均用水量计算出来的，与13.5元/户.月的标准相比，居民缴费负担并未加重。
4、科学、公平、合理。按排污水量折算系数法收取垃圾处理费实际上也是按垃圾产生量收费，只是这个“量”是由排污水量的形式体现出来。由于供水系统的稳定性和普及性，从而保证了垃圾处理费的收缴率，体现了“污染者付费”的基本原则，避免了按量直接计费时垃圾产生量难以核定、准确度不高、少报或瞒报等问题，实现了相对的公平，并从根本上杜绝了偷排垃圾的恶劣行为及其造成的环境污染。
5、可操作性强。垃圾处理费与水费和污水处理费共用同一收费平台，计费、打单、送单等流程亦完全相同，在对供水企业收费核算系统升级改造后，即具备了收取垃圾处理费的操作条件。目前“中间层”及企事业单位中居民用水比例已由供水企业核定，只需将排污水量折算系数一次性输入供水企业收费系统，就可分类收缴垃圾处理费，可操作性极强。
6、国内外同类成功案例。2005年8月1日，中山市实施了垃圾处理费与水费统一收取方案，将垃圾处理费标准换算为按用水量计收标准，垃圾处理费征收非常成功。另外台湾和西班牙巴塞罗那也采取按用水量多少间接计收垃圾处理费，台湾自1992年开始随水费征收垃圾处理费，收费标准是按当地处理垃圾总成本除以当地总用水量，依据上年度有关报告公布的数据每年核定一次；巴塞罗那按用水量收取垃圾处理费，收费标准为0.16欧元/立方米。
综上所述，按定额和间接计量方式收取垃圾处理费方案，符合国家有关文件精神，操作简便有效、收缴率高，在国内外城市中也有成功实施的先例，我们认为该方案是合理可行的。
（三）垃圾产生量间接计量标准
1、排污水量折算系数
排污水量折算系数，是指不同类别用户的单位排污水量所对应的垃圾产生量。根据《深圳市环境卫生设施总体规划（1996-2010）（修编）》和《深圳市2004年水资源公报》，计算出排污水量折算系数为：居民4.73公斤/立方米，其他用户2.17公斤/立方米。
2、排污水量计算
一般按用水量90%计算排污水量。
以自来水为主要原料的饮料生产用水（含饮料、啤酒、纯净水）按用水量40%计算排污水量。
市政绿化、市政景观及电厂生产用水按用水量15%计算排污水量。
对减免污水处理费但应缴垃圾处理费的用户，根据用户用水量和用水类型，参照以上比例计算排污水量。
（四）减免措施和特殊措施
1、对享受最低生活保障的家庭以及福利院、养老院、残疾人企业，免缴垃圾处理费。
2、以水为原料或使用高耗水技术工艺的工业用水企业，可向城管部门申请按实际垃圾排放量计缴垃圾处理费。
3、当出现水管爆裂、计量误差等原因而导致当月折算的垃圾处理收费额明显不合理等情况时，有关单位可向收费主管部门申请核减垃圾量。
（五）方案主要优点
1、收费过程规范、简便、公开、公正。供水系统是城市建设最为普及的基础设施, 运行管理规范、稳定，水费、污水处理费的收缴过程简便、公开，因此，借助水费、污水处理费收缴平台能确保垃圾处理费收缴工作的规范、简便、公开、公正。
2、解决了“中间层”内用户和企事业单位垃圾产生量核定的难题。采用排污水量折算系数计量垃圾产生量方法，供水企业可以直接按折算系数和排污水量对应收取垃圾处理费，无需核定和复核用户实际垃圾产生量。
3、收缴率高。目前我市水费、污水处理费收缴率已达到较高水平，预测垃圾处理费收缴率也可达到较高水平且保持相对稳定。
4、收费成本低。一是完全借助供水企业收费平台，实现了资源共享，代收成本低；二是供水企业收费核算系统软硬件升级改造费用较低，只需对原收费核算软件稍作修改即可适应垃圾处理费收费要求；三是对企事业单位不需再定期核定垃圾产生量，大大减少了核定成本。收费成本的下降间接减轻了用户的缴费负担。
5、促进建设“节水型城市”和“效益深圳”。深圳为我国严重缺水的城市之一，垃圾处理费与用水量、排污水量挂钩，将增强市民节水意识，并促使高耗水行业企业通过采用新工艺、新技术或技术改造降低用水量。
六、影响性分析
（一）对政府财政影响。预测年度收费总额约3.67亿元（未扣除供水企业代收手续费等成本），基本能够满足近几年全市垃圾无害化处理的需要。
（二）对垃圾处理行业及企业影响。促进垃圾处理市场化、产业化，提高我市垃圾无害化处理率和保证垃圾处理质量。
（三）对居民住户的影响。按13.5元/户.月计算，垃圾处理费占户均可支配收入的0.21%。
（四）对工业经济的影响。我市规模以上工业每万元工业产值用水量为7.64立方米，工业万元产值中将增加支出垃圾处理费2.06元，仅占工业总产值的0.02%。我市经济九大支柱行业中，电子通信、石油天然气开采、电气机械、仪器仪表、化学原料和制品、金属制品、医药、印刷业等八大支柱行业都不属于高耗水行业，仅电力生产和供应业属高耗水行业，但本方案设定电厂生产性用水按15%计排污水量的优惠措施，因此，总体而言对我市工业经济也不产生大的影响。
（五）对其他行业的影响。主要有洗衣、桑拿、洗车，用水量、排污水量较大而垃圾产生量较小，但上述几类行业均属限制用水行业，本方案将促其节水，另外从经济影响方面分析，水费、污水处理费一般占其总成本比例小于5%，而垃圾处理费仅占水费、污水处理费支出的2.6%～6%，对其总成本影响更小。
附件：排污水量折算系数计算
二○○六年三月
附件：
排污水量折算系数计算
一、计算依据
《深圳市环境卫生设施总体规划（1996-2010）（修编）》
《深圳市2004年度水资源公报》
二、基础数据及假设
计算年度：2004年
全市垃圾总量：346万吨/年
居民人均垃圾产生量：1.2公斤/人.日
居民人均用水量：0.282立方米/人.日
全市供水量：135026万立方米
居民用水比例：38.87%
计算排污水量：按供水量90%计
漏耗率：综合考虑供水跑、冒、滴、漏，以及垃圾处理费减免等因素，取值10%
居民用户垃圾产生量：按排污水量折算系数法测算
垃圾处理费收费总额：统一按排污水量折算系数法测算
垃圾处理费标准：125元/吨
收缴率：按85%计
三、居民用户排污水量折算系数
居民用户排污水量折算系数=居民人均垃圾产生量÷人均排污水量=4.73公斤/立方米。
四、其他用户排污水量折算系数
（一）排污水量
计算排污水量=供水量×90%
实际排污水量=计算排污水量×（1-漏耗率）
（二）垃圾产生量
居民用户垃圾产生量=居民用户实际排污水量×居民用户排污水量折算系数
其他用户垃圾产生量=垃圾产生总量-居民用户垃圾产生量=145万吨
（三）排污水量折算系数。
其他排污水量折算系数=其他用户垃圾产生量÷其他用户实际排污水量=2.17公斤/立方米
五、收费总额预测
应收垃圾处理费总额=（居民用户垃圾产生量+其他用户垃圾产生量）×125= 43250万元
预测垃圾处理费总额=应收垃圾处理费总额×收缴率= 36762万元（未扣除供水企业代收手续费等成本）
